一、做好规范性文件管理及公开工作的重要性 

　　（一）是加强自身建设的需要

　　中央十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定，要向社会全面公开职能、法律依据、管理流程等事项。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照信息公开要求和程序予以公布。中央、国务院印发的《法治建设实施纲要（2015-2020年）》要求全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则。创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务息化、集中化水平。公开透明是法治的基本特征。全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于发展社会主义民主政治，推进治理体系和治理能力现代化具有重要意义。因此，做好规范性文件的管理、公开，是落实党中央和国务院推进法治建设的要求，是加强自身建设的需要。

　　（二）是优化营商环境的需要

　　良好的营商环境是一个或地区经济软实力和综合竞争力的重要体现。“政务公开在营商环境中处于基础性重要地位。世界贸易组织将透明度原则作为其制度性安排的总则性内容，突出体现了其基础性地位。”我国“十三五”规划纲要中提出，营商环境包括公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境四个方面。公正透明的法律政策环境的基础就是法律及政策文件是公开的，可预期的。机关制定的规范性文件，一般都较为具体，很多条款直接与经济活动有关，有些对市场活动影响很大。规范性文件的公开有利于让市场主体掌握更全面更充分的信息，并在此基础上进行综合研判与科学决策。进而言之，规范性文件等信息资源的公开可以促进后续对数据的商业开发，从而有效提升公共服务的普惠化与便捷化水平，不断满足人民群众对于美好生活的追求。如教育、社保、医药卫生等领域数据的开放利用，有助于推进“互联网教育”“互联网医疗”等领域的发展，如上海“随申办”作为一种移动应用，就是基于信息资源开放所开发的，方便了民众及市场主体办事，受到了广泛好评。

　　（三）是满足民众信息公开知情权的需要

　　“公共机构不是为自己掌握信息，而是为公众的利益代管信息。这一观点现在已经深深扎根于全世界民众的心中。”“信息公开的主要价值和功能是满足公民的知情权，发挥信息对发展社会经济、科研创新和人民生活的作用。”信息资源的公开一方面保障了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，另一方面，民众可以根据公开的信息资源作出决策，以服务其经济社会活动。很多规范性文件直接涉及民生，如征收补偿标准、教育改革政策等等，这些规范性文件的公正公开，能够较好地消除民众的疑虑，减少行政争议。

　　二、上海规范性文件管理及公开的主要做法 

　　从全国面上的情况看，规范性文件由于制定的主体多、主体层级多、文件数量多，其管理及公开存在一些问题，比如部分规范性文件质量不高；没有做到统一登记、统一编号、统一印发；公开渠道杂乱，个别部门甚至没有公开就对外引用；文件到期了没有及时清理等。为了解决或避免这些问题，上海作了一些探索。

　　（一）建立统一的规范性文件管理系统，以技术手段实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化管理

　　2019年上半年，上海市办公厅开发了统一的规范性文件管理系统，提供给各级行政机关使用，引导行政机关在文件制定过程中遵循制定计划、起草、听取意见、合法性审核等流程，特别是推进规范性文件合法性审核机制建设，将合法性审核的要求和标准嵌入系统，统一格式、文本等各项管理要求。通过技术手段做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通，对规范性文件实现全流程管理，做到标准化、精细化、动态化，不断提高规范性文件质量。

　　（二）建立统一的规范性文件数据库，实现规范性文件的权威集中公开

　　上海市办公厅于2018年上半年开发了规范性文件数据库，并在“中国上海”门户网站公开，对社会公众开放。该数据库由市办公厅开发、运行和维护，归集了全市各级行政机关现行有效的规范性文件3100余件，是全市统一权威、集中公开的规范性文件平台。同时，数据库设置了“搜索”和“搜索”两种查询方式，确定了“文件名称”“文件状态”“公布日期”等查询关键词，实现了规范性文件的“一库查询”，并根据文件的立改废情况进行实时整理更新，使得民众和市场主体能够随时、全面地查询全市的规范性文件，充分发挥信息服务社会生产、生活等各类活动的作用。

　　（三）固化经验，将规范性文件的规范化、信息化管理写入立法

　　2019年上半年，上海市重新修订了《上海市行政规范性文件管理规定》，将规范性文件的规范化、信息化管理做法以专条的形式写入立法。明确本市建立统一的规范性文件管理系统，做好与公文管理系统的有效衔接，以大数据等技术手段，实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。明确本市建立统一的规范性文件数据库，确保数据内容准确、更新及时和公众查询便利，为“一网通办”工作提供规范性文件方面的数据支持。同时，鼓励行政机关根据各自职能将涉及特定主体、特定领域的规范性文件分类汇编，为各类市场主体开展创新创业活动提供精准化的查询便利。

　　三、进一步做好规范性文件管理及公开的设想 

　　（一）融入一网通办，强化便民服务

　　2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》第三十八条规定，“及其有关部门应当通过网站、一体化在线平台，集中公布涉及市场主体的法律、法规、规章、行政规范性文件和各类政策措施，并通过多种途径和方式加强宣传解读。”下一步，上海市办公厅将充分借力“一网通办”平台，将规范性文件数据库纳入“一网通办”平台，并完善具备信息检索、查阅、下载等功能的统一的规范性文件移动应用。同时，进一步开展信息资源的主动管理，探索规范性文件与上位法律法规的关联，持续强化便民服务要求，提高信息资源公开实效。

　　（二）加强社会互动，方便公众参与

　　从提升文件质量和实施效果的角度，公众参与不仅仅体现在文件出台的前端，还要体现在文件实施的后端，即有必要加强文件管理全流程的公众参与。具体而言，在文件立项时，行政机关可以通过网络投票、建议征询等方式收集民众、企业及行业协会等政策文件制定需求。通过汇总梳理相关意见建议，可以更多地从社会实际需求而非仅仅从部门的自我判断出发，有针对性地制定出台相关规范性文件。在文件制定过程中，市、各区将通过门户网站统一的栏目，更好地听取利益相关方的意见，使得文件出台更民主，决策更科学。文件实施以后，市、区还可以在门户网站开发“我要来找茬”等栏目，让第三方、民众或企业针对文件实施或文件公开等遇到的问题提出意见建议，市、区将相关意见建议进行梳理后，结合规范性文件的后评估工作，要求文件起草部门有针对性地予以修改完善。

　　（三）开展信息分析，更好服务决策

　　规范性文件的内容涉及经济发展、社会稳定、民生保障等方方面面，开展规范性文件等信息资源的统计分析，一方面，可以梳理规范性文件制定及公开工作中好的做法及共性问题，扬长避短，不断提升规范性文件管理的质量和水平。另一方面，可以梳理规范性文件的主要内容，对规范性文件按照经济、社会、城建等不同领域进行分类管理，发掘不同领域规范性文件制定的规律性内容，优化制度供给，并探索分类公开，真正发挥信息资源利民惠民、服务决策的作用。