就业是民生之本。随着我国经济发展进入新常态，就业在经济社会发展中的地位和作用更加凸显。近年来，在以同志为核心的党中央坚强领导下，各级党委高度重视稳定就业，实施了一系列积极的就业政策，大力推进创新驱动发展战略，大众创业万众创新不断深入，我国就业形势总体稳定，为供给侧结构性改革创造了良好的环境，有力地支撑了经济稳中向好，成为经济运行中的突出亮点。下阶段，应实施更加积极的就业政策，以解决就业问题为导向进一步完善宏观调控，努力巩固经济稳中向好发展态势，不断提高民生福祉。

新常态下我国就业持续扩大

近年来，我国经济发展中的一个重要特点是，在经济增速换挡的同时，就业保持总体稳定。2012—2016年，我国国内生产总值增速分别为7.9%、7.8%、7.3%、6.9%、6.7%，31个大城市城镇调查失业率基本稳定在5.1%左右；城镇新增就业连续4年保持在1300万人以上，城镇登记失业率稳定在4.0%—4.1%的区间。同时，就业格局呈现出以下几个新特点：

一是服务业特别是现代服务业成为吸纳就业的主体。2012—2016年，三产就业人数累计增加6067万人，而一产、二产就业人数分别减少4277万人、891万人。服务业就业比重大幅上升。2012—2016年，三产就业人数占比从36.1%升至43.5%，上升7.4个百分点，成为吸纳就业最多的产业；一产、二产就业人数占全部就业比重分别从33.6%和30.3%降至27.7%和28.8%。从服务业内部看，现代服务业就业增长最为迅速。2012—2015年就业增长最快的3个行业依次是租赁和商务服务业、科学研究技术服务和地质勘查业、信息传输计算机服务和软件业，分别增长72.7%、50.3%、38.7%。

二是民营经济成为创造新增就业岗位的主力。从城镇就业来看，2015年个体工商户和私营企业就业人数分别比2012年增长38.2%和47.9%，占城镇就业的比重分别为19.3%和27.7%，分别比2012年提高4.1和7.3个百分点。从规模以上企业看，私营企业就业明显好于国企。近3年，私营企业就业人数虽然在2014年和2015年有小幅波动，但2016年三季度末同比增长0.9%；国有企业就业人员连续减少，2014和2015年末分别比上年末下降6.3%和12.2%，2016年三季度末同比下降5.4%。

三是小企业就业增长快于大中型企业。受市场环境影响，近年来规模以上企业就业人数有所减少。2015年比上年减少1.7%，2016年三季度同比减少0.6%。在规模以上工业企业中，小企业用工情况好于大型企业。2013年和2014年，在大中型工业企业用工人数持续收缩的情况下，小型工业企业用工数分别增长7.2%和2.6%；2015年以来，小型工业企业用工虽然也出现了小幅下降，但降幅远小于大型和中型工业企业。重点行业服务业企业中，小企业就业增长明显快于大企业。2015年，重点行业规模以下服务业企业用工增长10.2%，增速比规模以上服务业企业快4.4个百分点。

四是中西部地区对就业增长的贡献率提高。过去，我国劳动力流动的主要方向是由中西部乡村向东部城镇集中，东部城镇就业持续高速增长；而近年来，伴随着产业梯度转移，中西部地区后发优势显现，西部城镇就业增速开始出现反超。2012—2016年，西部城镇就业人数累计增长16.8%，东部增长10.9%，中部和东北分别增长10.4%和6.5%。2016年中西部地区城镇就业占全国比重比2012年提高0.7个百分点，而东部占比下降0.3个百分点。2012—2016年，中西部地区城镇就业增长对全国的贡献率达到50.9%，比东部地区高6.8个百分点。

五是南方地区就业形势好于北方。如果以秦岭、黄河为分界线，可将全国划分为南北两大地区（见备注）。2016年，南方18个省区市就业人数为56515万人，占全国的比重为72.8%；北方13个省区市就业人数为21088万人，占比为27.2%。南方城镇调查失业率平均比北方低1个百分点左右，主要缘于南方民营经济发展态势好于北方。2016年，南方私营企业就业人数占比为27.6%，比北方高7.8个百分点；个体工商户就业人数占比为22.6%，比北方高1.7个百分点；国有控股企业就业比重为6.2%，比北方低5.7个百分点。

改革创新激发了积极就业效应

按照传统经济学理论，经济增速放缓，失业率通常会上升，为什么近年来我国就业能够保持稳定甚至好于预期呢？主要原因：

一是大众创业万众创新蓬勃发展，就业创造效应持续显现。党中央、国务院深入实施创新驱动发展战略，大力推进“放管服”改革，大力推动大众创业、万众创新，有效激发了市场活力和创新动力，市场主体大量涌现，新产业新业态新模式快速发展，创造了大量新职业新工作新岗位，成为就业增长的重要源泉。2016年全国新登记市场主体1651万户，比上年增长11.6%，其中新登记企业553万户，同比增长24.5%。如果按照前两年新设企业吸纳就业水平测算，2016年新登记企业创造就业超千万人。根据统计局“三新”统计调查资料推算，在全部增加的就业中，新动能的贡献达到70%左右。

二是经济增速有所放缓中经济增量在扩大，对劳动力的基本需求稳定增加。面对复杂严峻的国内外经济形势，党中央、国务院不断创新宏观调控，不搞大水漫灌，经济增长总体稳定。尽管经济增速有所放缓，但所对应的经济增量在扩大。2012—2016年，经济增量（按2015年不变价计算）分别为40611、43253、43824、44477、46097亿元，逐年递增。在劳动生产率基本稳定的情况下，经济增量规模逐年增加，意味着经济吸纳新增就业需求的增加和就业规模的扩大。初步测算，2016年经济增量对应的就业比2015年多增182万人。

三是转型升级步伐加快，经济增长的就业弹性增强。党中央、国务院适应引领经济发展新常态，推动结构调整和转型升级，出台了一系列鼓励生产性和生活性服务业发展的政策，促进了服务业发展。2013—2016年，服务业增加值年均增长8.0%，增速比第二产业快1.1个百分点。服务业占国民经济的比重也快速提升。2012年服务业成为国民经济第一大产业；2016年服务业增加值占经济比重上升至51.6%，占据了半壁江山，服务业主导特征愈发明显。与第二产业特别是制造业相比，服务业单位增加值能吸纳更多就业。按照2015年不变价计算，2016年第三产业每100万元增加值吸纳的就业为9.1人，比第二产业高1.6人。2012—2016年，国内生产总值每增长1%，平均吸纳非农就业172万人，比2009—2011年多吸纳30万人。

四是区域协调发展深入推进，中西部成为吸纳就业的新增长极。党中央、国务院统筹推进“四大板块”和“三大战略”，加大产业转移和扶贫攻坚力度，中西部地区后发优势继续显现，主要指标增速明显快于全国，有效带动了就业增加。2013—2016年，中、西部地区生产总值年均分别增长8.6%和9.1%，分别快于全国1.4和1.9个百分点。经济较快发展有力促进中西部地区就业形势向好。2012—2016年，重庆城镇就业人数累计增长13.4%、贵州增长20.9%、云南增长18.9%、甘肃增长18.3%、湖北增长14.1%，均高于全国城镇就业增速。

五是积极就业政策不断完善，重点人群就业成效明显。针对高校毕业生，通过提供社会保险补贴和小额贷款贴息多种方式鼓励企业招聘，扩大行政事业单位招聘大学生比例，实施高校毕业生就业创业促进计划等，努力增加就业。近年来，我国高校毕业生年底就业率都保持在90%以上。针对下岗分流职工，通过完善劳动力市场，加强就业培训，适当增设公益性岗位托底等多种方式，为其再就业创造条件。2016年，城镇失业人员再就业554万人，就业困难人员就业169万人。

坚持就业优先，进一步完善积极的就业政策

新常态下我国就业形势发生了重大而深刻的变化，党中央国务院顺应新常态规律，实施积极的就业政策，保证了就业总体稳定。但我国转型发展的任务十分艰巨，就业总量压力犹存，结构性矛盾仍然突出，质量亟待提高。今后一个时期，我们要继续实施积极的就业政策，坚持就业优先，以稳就业促就业为核心，完善宏观调控，促进经济持续健康发展。

坚持就业优先是缓解就业压力的需要。今年，我国普通高校毕业生人数高达795万人，中等职业教育毕业生有500多万，海外留学归国人员超过40万，还要考虑100多万去产能行业职工安置和三四百万新增农民工就业问题，就业压力不容忽视。从中长期看，我国3.7亿农村劳动力中，有相当数量的人口还需要转移到城镇就业，必须千方百计增加就业岗位。坚持就业优先是扩消费稳增长促转型的需要。消费对经济增长的基础性作用不断增强，成为支撑经济增长的主要拉动力，2013—2016年，消费对经济增长的年均贡献率超过50%。消费是收入的函数，扩大消费关键是要稳定就业、增加收入。只有就业稳定，居民收入来源才有保障，消费预期才能稳定，才能为经济增长提供稳定支撑。坚持就业优先是有序推进供给侧结构性改革的需要。供给侧结构性改革是推进我国重要领域和关键环节改革的主线，改革的成败很大程度上取决于人才等要素市场化配置和去产能过程中的人员安置。据测算，在化解过剩产能过程中，仅煤炭和钢铁行业就需分流安置职工100多万人。坚持就业优先是成功跨越中等收入陷阱的需要。我国已经步入上中等收入行列，进入社会矛盾多发易发期和中等收入陷阱的敏感期。能否成功跨越这个阶段，关键是解决好就业和收入分配问题。2016年我国居民收入基尼系数为0.465，明显高于0.4的国际警戒线。只有坚持就业优先，解决好就业问题，才能为有效化解社会矛盾、促进社会和谐稳定奠定坚实基础。

从国际经验看，坚持就业优先也是多数发达宏观调控目标的首要选择。因此，我们要顺势而为，坚持就业优先，以稳就业促就业为核心，进一步完善政策体系。一是扎实推进大众创业万众创新，不断培育壮大就业新主体。实践证明，大众创业、万众创新是培育新动能、发展新兴产业、增加新就业的重要举措，要持续深入推进。要深化商事制度改革，进一步推动大众创业万众创新，积极培育新的市场主体，强化就业带动效应。二是大力发展服务业，积极拓展新的就业空间。我国服务业增加值占比虽然已超过50%，但就业比重仅为40%左右，与发达70%以上的水平差距依然明显。尤其是旅游、文化、体育、健康、养老为代表的幸福产业与发达的差距更大。要进一步加强政策引导，促进以幸福产业为代表的新型服务业健康发展，扩大就业容量。三是大力推进新型城镇化，加快农民工市民化进程。稳步推进新型城镇化不仅有利于扩大就业规模，而且有利于稳定劳动者队伍，提高就业质量。目前，我国农民工总量2.8亿人，其中外出农民工1.7亿人，大量农民工处在“候鸟式”就业状态，既不利于社会和谐稳定，也不利于提高劳动者素质和技能，严重影响就业的稳定性和产业结构升级。推进新型城镇化关键是解决好三个“一亿人”的问题，要实施更加积极的财政政策，着力扩大中西部地区就业。四是加大教育培训力度，全面提升劳动者素质。实施创新驱动发展战略，关键在于人才。尽管我国居民教育文化程度提高取得长足进步，但劳动力素质与发达相比仍有不少差距。劳动者素质与岗位技能要求不匹配问题突出。进一步发展教育事业，加快完善职业培训体系，提高劳动者素质已是当务之急。五是加大财政金融支持力度，织牢民生保障网。稳定劳动者队伍、提高就业质量离不开完善的社会保障体系。目前，我国社会保障面临较大的资金缺口，特别是随着人口老龄化和医疗费用快速上涨，医疗保险基金也面临日益严峻的收支矛盾。还要看到，在去产能深入推进的条件下，部分行业下岗转岗职工增加，政策托底保障的压力进一步加大。对此，要进一步加大财政投入，大力创新金融支持手段，为社会保障提供有力资金支持。